Cesta k vytvoření kvalitního registru nebyla jednoduchá

O budování Registru osob a o jeho fungování pod správou ČSÚ jsme hovořili s pamětníkem, emeritním ředitelem odboru statistických registrů Stanislavem Palasem.

Co je Registr osob, a proč byl přidělen právě ČSÚ?

Registr osob, známý pod zkratkou ROS, vede údaje o právnických osobách, podnikajících fyzických osobách a orgánech veřejné moci. Údaje do něj zapisují orgány veřejné moci, které na to mají příslušné oprávnění, prostřednictvím agendových informačních systémů. Před vznikem Registru osob byla pro vedení informací o jednotlivých typech právnických či podnikajících fyzických osob charakteristická roztříštěnost. Informace se shromažďovaly v různých agendových informačních systémech, a zpravidla nebyly provázány s informačními systémy o adresách či obyvatelích. Vzhledem k této roztříštěnosti tak bylo pro orgány veřejné moci velmi obtížné informace o existujících právnických nebo podnikajících fyzických osobách získat.

S touto situací se dlouho dobu potýkal i ČSÚ, který vytvářel pro potřeby státní statistické služby Registr ekonomických subjektů. Bylo kvůli tomu třeba dávat dohromady údaje z různých administrativních zdrojů, řešit rozdílnou kvalitu dat a jednoznačně identifikovat subjekty pomocí IČO. Z tohoto základu jsme pak vytvářeli jednotnou datovou strukturu pro využití především pro statistické účely. Náš statistický registr byl po dlouhou dobu jediným zdrojem dat o všech subjektech, a nacházel tak využití i mimo statistiku. Především tato skutečnost vedla v roce 2007, když se rozhodovalo o tom, komu přidělit odpovědnost za správu registru takového typu, k volbě ČSÚ. Zvažovala se i varianta soustředit všechny registry pod gesci Ministerstva vnitra, ale nakonec se od ní upustilo. I proto, aby nevznikla instituce typu „velkého bratra“. ČSÚ se k roli správce ROS aktivně přihlásil, protože měl již v této oblasti velké zkušenosti, a konec konců, zvládnutí takového úkolu byla i otázka jeho prestiže.

ROS je součástí soustavy základních registrů veřejné správy, je to tak?

Ano je tomu tak. Realizace projektu Registru osob vycházela ze zákona č.111/2009 Sb., o základních registrech, který upravuje principy fungování základních registrů a stanoví vznik čtyř základních registrů: Registru obyvatel, Registru osob, Registru územní identifikace, adres a nemovitostí a Registru práv a povinností. Na tvorbě Registru osob ČSÚ spolupracoval s Ministerstvem vnitra, Českým úřadem zeměměřickým a katastrálním a Úřadem na ochranu osobních údajů. Tento registr je svázán s dalšími základními registry a podpůrnými systémy natolik, že jeho samostatná existence není možná.

Ing. Stanislav Palas

Vystudoval VŠE v Praze, obor Mechanizace a automatizace řídicích prací. Do tehdejšího Federálního statistického úřadu nastoupil hned po dokončení školy v roce 1976. Zaměřoval se na registr staveb a investiční výstavbu. V roce 1993 přešel do ČSÚ, kde až do roku 2014 vykonával funkci ředitele odboru statistických registrů. Zastupoval ČSÚ v Eurostatu na jednání pracovních skupin k registrům a jako expert na statistické registry působil v rámci konzultací pro statistické úřady Turecka, Makedonie a Ázerbájdžánu. Řídil vznik Registru osob a na něj navazující projekty.

Jaké byly začátky?

Nebylo to jednoduché. Vůbec poprvé jsme pracovali na projektu takového rozsahu s podporou finančních prostředků z EU. Bylo třeba zajistit celou řadu činností – vytvořit projektový tým, obsadit jednotlivé role v rámci týmu, seznámit se s podmínkami žádosti o dotaci z Integrovaného operačního programu EU, zpracovat všechny podklady pro žádost, zahájit práce na obsahovém a funkčním řešení ROS, zahájit legislativní práce na návrhu zákona, spolupracovat s ostatními partnery na řešení základních registrů, vést jednání o financování projektu, připravovat výběrová řízení na dodavatele řešení a podobně.

Základní registry musely být vytvářeny na základě zákona. Jak se tento zákon v podmínkách mezirezortní odpovědnosti za jednotlivé registry tvořil?

Vývoj v přípravě zákona byl zajímavý s překvapivým koncem. Nejprve se stanovovaly základní principy obsahu a fungování registrů. Hlavním požadavkem bylo vést o subjektech v registru pouze aktuální údaje. Registry se musely mezi sebou provázat tak, aby se údaje (adresa, jméno, identifikátor) zaznamenávaly pouze v místě svého vzniku. Do registrů je vkládají správci příslušných agendových infomačních systémů, kteří jsou odpovědni za včasnost a správnost zápisu. Bylo rovněž dohodnuto, že orgány veřejné moci budou mít povinnost údaje z registrů využívat, a zavedl se nový identifikátor pro fyzické osoby, takzvaný AIFO neboli agendový identifikátor fyzické osoby. Konkrétní údaje vedené v registru pak stanovovali správci jednotlivých registrů.

Na základě uvedených principů pak vznikly návrhy zákonů o jednotlivých registrech a jeden zákon upravující společné principy pro všechny registry. Poslanecká sněmovna je nakonec neočekávaně sloučila do jediného zákona – zákona o základních registrech v podobě, jak jej známe dnes.

Proč má ROS omezený počet údajů?

Obsah vychází z hlavních požadavků kladených na základní registry – mají evidovat pouze nezbytné aktuální údaje. V případě ROS vznikla po několika kolech připomínkování dohoda o zapisování údajů v rozsahu: kdo je osobou, kdy osoba vznikla nebo zanikla, kde sídlí, jaké má statutární orgány, jaké má provozovny (pouze dle živnostenského zákona), zda je činná a kdo údaje do registru zapsal. Všechny ostatní údaje o osobách jsou k dispozici v příslušných agendových infomačních systémech s tím, že jejich dostupnost se řeší v rámci informačního systému sdílených služeb.

Z jakých zdrojů byl vznik ROS financován?

Jak už jsem uvedl, projekt byl spolufinancován z prostředků EU v rámci IOP. Evropské zdroje hradily 85 % nákladů a zbylých 15 % šlo ze státního rozpočtu. Vzhledem k pravidlům financování projektu byly prostředky z IOP poskytnuty až po dokončení projektu. Proto se celý projekt předfinancovával ze státního rozpočtu, a peníze z EU přišly teprve následně.

Od kdy přesně základní registry, a tedy i ROS, začaly fungovat?

Ne všechno se podařilo uskutečnit podle původních představ. Právní akt vydaný k projektu ROS stanovil mimo jiné i dobu realizace od 1. července 2008 do 30. června 2011. V průběhu prací se ale samozřejmě objevovaly různé problémy, jejichž řešení si vyžádalo delší čas. Nakonec byl projekt oficiálně prodloužen o rok do 30. června 2012.

Vzhledem k velkému počtu editorů ROS spolupracoval ČSÚ s více než třiceti orgány veřejné moci na přípravě naplnění ROS reálnými daty a na vytvoření podmínek pro jeho pravidelnou aktualizaci. Agendové informační systémy zapisující údaje do ROS se musely uzpůsobit rozhraní informačního systému základních registrů, který zprostředkovává veškerou komunikaci s registry a vyhodnocuje oprávněnost přístupu k jejich obsahu. Nakonec se nový termín podařilo stihnout, a ROS byl uveden do provozu k 1. červenci 2012. Všechny základní požadavky byly naplněny. Registr osob je od té doby provozován ve společných datových centrech základních registrů, byla zajištěna jeho podpora i další rozvoj. Údaje v ROS jsou průběžně aktualizovány všemi editory, a registr tak poskytuje referenční, tedy v daném okamžiku jedině platné údaje všem typům uživatelů, především orgánům veřejné moci.

Jaké byly první zkušenosti a ohlasy?

Uvedením základních registrů byly vytvořeny podmínky pro využívání dat z registrů, které mají administrativní charakter. To znamená, že uživatel se může spolehnout, že data jsou správná, ověřená a aktuální, a nemusí je dále ověřovat. V dobré víře se na ně může spolehnout.

Cesta k využívání dat ale nebyla jednoduchá. Toho si bylo vědomo Ministerstvo vnitra, a proto iniciovalo vyhlášení další výzvy k využití prostředků z EU, tentokrát na přizpůsobení informačních systémů na užití dat ze základních registrů. Cílem základních registrů bylo, a stále je, poskytovat ověřené a aktuální údaje pro činnost orgánů veřejné moci prostřednictvím informačního systému základních registrů, a to buď přímým napojením informačního systému orgánu veřejné moci na systém základních registrů, nebo prostřednictvím výpisů s využitím datových schránek nebo CzechPointů. Postupně tedy docházelo k napojení a využívání dat, a jak to bývá, někde bez problémů, jinde s problémy.

Bezprostředním přínosem ihned po uvedení ROS do provozu bylo zjednodušení přidělování identifikačních čísel osob (IČO). Ta jsou všem typům osob přidělována při registraci (evidenci) jednotlivými editory a díky zapojení informačního systému ROS nemůže dojít k tomu, že by dvěma rozdílným subjektům bylo přiděleno stejné IČO.

Mohl se ROS doplňovat o další údaje, které by ČSÚ považoval za užitečné?

Z hlediska potřeb ČSÚ šlo především o získávání dat pro aktualizaci Registru ekonomických subjektů ve dvou hlavních oblastech. Jednak, co daná osoba dělá, jaký má předmět činnosti, a jednak, jak je tato osoba významná, měřeno počtem zaměstnanců. Oba požadavky jsme vznesli už ve fázi tvorby legislativy, ale bohužel, vzhledem k obtížnosti získávání a citlivosti údajů jsme nebyli vyslyšeni. ČSÚ proto musí tyto informace pro Registr ekonomických subjektů získávat z jednotlivých agendových informačních systémů.

Změnilo se něco na obsahu ROS od doby jeho vzniku?

Obsah ROS postupně doznal změn především v doplnění korespondenčních adres a také dalších osob majících určitý vztah k dané osobě – likvidátor, opatrovník, insolvenční správce, nucený správce. Změnami prošly i ostatní základní registry. Vždy to bylo formou novely zákona, která se projednávala v radě základních registrů.

Mohl ČSÚ ovlivnit kvalitu údajů ROS?

V této souvislosti je třeba zdůraznit zákonnou povinnost editora poskytovat údaje do ROS včas, ověřené a správné. Správce ROS má tedy jenom omezené možnosti, jak kvalitu zapisovaných dat ovlivnit. Primárně na vstupu, kdy se automatizovaně provádějí formální kontroly správnosti, především u dat zapisovaných formou identifikátorů nebo kódů. Pokud údaj nevyhoví kontrole, je zápis osoby do ROS odmítnut. Také automatický mechanismus přidělování IČO byl nastaven tak, že vylučoval možnost registrace nesprávného nebo duplicitního IČO, což se před vznikem ROS bohužel stávalo. V případech, kdy se údaje zapisují textem (například adresa v zahraničí), je zapsáno vše, co editor uvede. Správce ROS pak má možnost vyhodnocovat některé parametry, a když zjistí nesrovnalost, jedná s příslušným editorem o nápravě zjištěných chyb.

Jak byla nastavena komunikace s editory, a kolik jich vlastně je?

Na rozdíl od ostatních základních registrů má ROS velké množství editorů, kteří spravují 49 agend. Z hlediska aktualizace ROS jsou rozděleni do dvou velkých skupin. Ta první používá své vlastní informační systémy pro správu jednotlivých agend a komunikuje s ROS prostřednictvím takzvaných eGon služeb. Ty umožňují zapisovat údaje a jejich změny do ROS přímo. Druhá skupina vlastní informační systémy nemá a pro zápis údajů do ROS využívá systém ROS-IAIS. Ten jsme navrhli spolu s registrem ROS. Do této skupiny editorů patří zejména obce a kraje. V případě obcí se jedná sice o jednu agendu (správa osob, jejichž zřizovateli jsou obce), ale rozprostřenou po celé republice. Týká se zhruba čtyř tisíc obcí.

Všichni editoři mají stále k dispozici informace na webu ROS, který dříve spravoval ČSÚ, dnes DIA. Mají možnost správci ROS klást dotazy a konzultovat případné nejasnosti. Pro editory se také organizovala školení.

Jak je to s dostupností údajů z ROS pro uživatele?

Údaje o osobách jsou poskytovány v závislosti na charakteru uživatele. Sám subjekt údajů má zpřístupněny všechny o něm vedené údaje. Orgány veřejné moci nebo soukromoprávní uživatelé mají přístup k údajům, pokud mají příslušné oprávnění (nastavené v Registru práv a povinností). Všem ostatním typům uživatelů jsou dostupné pouze veřejné údaje tak, jak je definuje zákon o základních registrech.

Jak byla nastavena komunikace s uživateli, a kolik jich vlastně je?

Uživatelé mohou komunikovat s ROS několika způsoby. Buď prostřednictvím vlastního informačního systému s využíváním k tomu určených eGon služeb, samozřejmě při respektování příslušných oprávnění pro přístup k údajům. Nebo mohou využívat Portál veřejné správy, Portál občana či pracoviště Czech Point, kde lze požádat o výpisy z ROS.

V systému správy ROS se eviduje počet využitých služeb pro čtení údajů, kterých je v řádu jednotek milionů za rok. Obecně lze konstatovat, že registr využívají především orgány veřejné moci.

Konkrétně ROS slouží k výkonu více než 150 agend veřejné správy. Dle dostupných statistik bylo na vnitřním rozhraní základních registrů v roce 2024 zaznamenáno více než 62 milionů dotazů do ROS. To je zhruba stejné množství jako za první čtyři roky fungování ROS, což svědčí o jeho rostoucím využití. Kromě veřejné správy lze za uživatele považovat i samotné subjekty údajů, tedy podnikatele a vybrané zástupce právnických osob. Za minulý rok bylo vydáno více než 12 tisíc těchto výpisů. V neposlední řadě je potřeba uvést, že ROS významně podpořil i další projekty zaměřené na podporu digitalizace. Týkalo se to například zajištění zasílání elektronických výpisů volebních seznamů do obcí, budování portálu Moje daně nebo zlepšování fungování datových schránek. Vybrané úřady nebo datoví analytici zase mohou využívat otevřená data z ROS, která jsme v měsíčních intervalech zveřejňovali na webu ČSÚ.

V roce 2023 vznikl požadavek na změnu zákona o základních registrech, která přinesla převod gestorství pod DIA. Jak to úřad vnímal?

V první řadě je potřeba říct, že toto rozhodnutí nebylo motivováno tím, že by ČSÚ jako správce ROS nějak zanedbával své povinnosti. Naopak, ČSÚ byl za správu registru velmi oceňován jak ze strany editorů, tak uživatelů. Postupně se podařilo zajistit evidenci celé populace osob ROS a ve spolupráci s editory výrazně zvýšit kvalitu vybraných atributů ROS. Za celou dobu správy ČSÚ tak došlo ke snížení počtu adres zapsaných textem (oproti požadovanému zápisu odkazem do Registru RÚIAN) o více než 50 procent. V roce 2019 jsme úspěšně obměnili zastaralou technickou infrastrukturu a navýšili kapacitu zpracování dat. ROS se tak dokázal bez výpadků vypořádat s původně neplánovanými akcemi, které přinesly výrazné zatížení základních registrů. Jednalo se například o založení datových schránek všem podnikatelům, které ROS zvládnul bez obtíží. S využitím evropských prostředků získaných z Národního plánu obnovy se nám také podařilo implementovat bezodstávkový provoz, zajistit publikování vybraných sad otevřených dat z ROS a editorům poskytnout novou aplikaci pro vkládání dat. Rovněž jsme úspěšně implementovali všechny zákonné požadavky na ROS, včetně zákona o právu na digitální služby nebo zákona o kybernetické bezpečnosti. Ze strany mnohých editorů a uživatelů jsme vždy byli oceňováni za velmi vstřícný přístup při řešení jejich požadavků.

Rozhodnutí o převodu ROS bylo postaveno na myšlence efektivně provozovat centrální informační systémy jedním subjektem. Kromě ROS byly pod správu Digitální a informační agentury převedeny z Ministerstva vnitra také Registr obyvatel a Registr práv a povinností (RPP).

Po náročném vyjednávání se začal připravovat kompletní převod ROS z gesce ČSÚ na DIA, a to jak po stránce legislativní, tak i organizačně technické, finanční, metodické a podobně. Nakonec k převodu došlo k 1. listopadu 2024.

Co vše bylo nutné pro bezproblémový přechod udělat?

Především bylo třeba podrobně určit všechny oblasti, kterých se převod týkal. Šlo např. o převod majetku (infrastruktury – hardwaru a softwaru), smluv s dodavateli, oblast bezpečnosti, licenčních práv, ale i rozpočtu. Řešily se změny v infrastruktuře a síťové komunikaci, personální otázky spojené s přechodem zaměstnanců z ČSÚ na DIA, organizovala se několikaměsíční školení zaměstnanců DIA, připravovala se novela zákona o základních registrech a pracovalo se na mnoha dalších úkolech. Rok 2024 byl velice náročným obdobím, především z hlediska sladění všech činností, které musely být hotové do data převodu. Vše se ale nakonec podařilo.

Je potřebné si uvědomit, že k převodu tak zásadního informačního systému, který je součástí kritické infrastruktury státu, zatím v České republice nikdy nedošlo. Nikdo neměl přesný návod, jak převod uskutečnit, na které oblasti se zaměřit. Přechod přitom nesměl omezit celkové fungování základních registrů. Údaje ROS dnes využívá naprostá většina agend zaměřená na podnikatelský sektor. Pokud by došlo k omezení provozu, i kdyby jen na krátkou dobu, nebylo by například možné registrovat nové ekonomické subjekty, které bez IČO nemohou začít podnikat, podepisovat smlouvy, plnit daňové povinnosti, evidovat vozidla...

Bude se úřad podílet na dalším rozvoji ROS?

Bohužel se musíme smířit s tím, že přechodem role správce ROS na DIA výrazně poklesla možnost zasahovat do dalšího rozvoje. Zařadili jsme se výhradně do pozice uživatele dat ROS, tak jako jiné orgány veřejné moci. Z ní je možnost ovlivnit ROS minimální. Na druhou stranu ROS i nadále zůstává hlavním administrativním zdrojem pro aktualizaci našeho statistického Registru ekonomických subjektů, který ČSÚ spravuje. Takže jako jeden z důležitých uživatelů budeme se správcem ROS i nadále v kontaktu.

Rozhovor bude součástí připravovaného dubnového vydání časopisu Statistika&My.